2018年，對于中國環(huán)保企業(yè)來說可謂“流年不利”。

從5月的“東方園林發(fā)債事件”開始，環(huán)保企業(yè)的資金鏈危機逐漸爆發(fā)，影響迅速波及整個行業(yè)。盡管政策層不斷喊話，但直到年底，還是有不少企業(yè)仍然深陷資金鏈泥潭中無法自拔，不得不斷臂求生。

為何到了如今這步田地?有的企業(yè)把原因歸咎到了PPP清理整頓。他們認(rèn)為，正是因為去年11月財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(業(yè)內(nèi)稱“92號文”)，導(dǎo)致PPP不規(guī)范項目大規(guī)模清理出庫，有的省份開始叫停PPP項目，才使得很多環(huán)保PPP的中標(biāo)大戶陷入財務(wù)困境。

12月1日，由全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會舉辦的2018中國環(huán)境上市公司峰會在廣東肇慶舉行，這是一年一度的環(huán)保行業(yè)盛會。桑德集團董事長文一波、首創(chuàng)股份總經(jīng)理楊斌、威立雅中國區(qū)副總裁黃曉軍……這些行業(yè)大佬們聚到一起，其中的議題之一就是“PPP困惑與制度探討”。

“中國式PPP”到底對不對?過去一年，PPP“刮骨療毒”取得了什么成效?未來，“新PPP時代”究竟走向何方?在這場激辯之后，答案或許已經(jīng)浮出水面。

“教會了學(xué)生，老師就失業(yè)了”

民營企業(yè)對于PPP的怨言已經(jīng)是老生常談，令人沒想到的是，幾乎沒怎么參與的外資企業(yè)對PPP也有很多不滿。

蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華表示，PPP最早是從英法等國開始推行的，所以蘇伊士、威立雅等外企早期對中國PPP的推廣做了不少貢獻(xiàn)。蘇伊士很早就在澳門以PPP的形式做了供水特許經(jīng)營，威立雅也在成都做了中國的第一個PPP項目——成都水六廠項目，這些項目后來都成了住建部、發(fā)改委等組織學(xué)習(xí)、參觀的典范。

“2013年，當(dāng)發(fā)改委、財政部兩大部委力推PPP之時，我們的老外非常興奮，他們覺得這是自己的強項，因此都‘摩拳擦掌’地準(zhǔn)備大干一場?！睂O明華說，“不過，在參與了兩個PPP項目的競標(biāo)之后，老外突然發(fā)現(xiàn)有些不對勁，因為與他們所想象的PPP有很大不同?！?br />
再后來，市場又進來了一批競爭者，很多建筑企業(yè)都成立了環(huán)保公司，大舉進軍PPP項目。“我們就更傻了，因此，在這一輪的PPP大潮中，外企基本上沒有參與其中?！睂O明華說。

威立雅中國區(qū)副總裁黃曉軍也表示，“中國式PPP”跟他們理解的PPP有很大差別，不是他們熟悉的業(yè)務(wù)，所以他們決定還是“以看為主”。

“PPP中的三個‘P’，第一個‘P’是指政府，第二個‘P’強調(diào)的是專業(yè)性，第三個‘P’則是指合作伙伴，這就意味著大家要有同等的市場地位、同等的收益權(quán)和同等的風(fēng)險責(zé)任?！秉S曉軍說，“假如離開了第二個專業(yè)性的‘P’和第三個合作伙伴關(guān)系的‘P’，這個PPP可能是我們比較難以理解的?！?br />
他表示，一個PPP合同，有兩點是至關(guān)重要的。一是明確的價格機制、回報機制，也就是“物有所值”;二是要有非常明晰的服務(wù)邊界，以法律來保障。

對于黃曉軍的觀點，孫明華也表示認(rèn)同。她表示，很多人問她為什么不做PPP?其實原因很簡單，一是這些PPP項目回報太低，他們接觸的最高只有7%，根本達(dá)不到他們的投資要求;二是風(fēng)險太大，除了項目本身的風(fēng)險，政府的支付能力和支付信用也存在疑問。

“基于以上兩點，我們這些年沒有參與任何的PPP項目。前幾天我們發(fā)布了一個新聞公報，說蘇伊士參與了武漢的一個PPP項目，但那也是跟著其他企業(yè)一起做的，而且我們只占投資的0.1%?！睂O明華說。

“用一句笑話來形容，在PPP這件事上，老師教會了學(xué)生，然后老師就失業(yè)了。”孫明華表示，“希望在‘新PPP時代’，在兩大部委的政策整改之后，有了明確的政策和方向之下，也能給我們外資企業(yè)參與PPP的機會?！?br />
“英國的情況跟我們不一樣”

在剛剛過去的這一輪PPP大潮中，咨詢公司或許是最受益的人之一。以大岳咨詢?yōu)槔?，總計參加了一萬多個PPP項目的咨詢，PPP項目合同總額度達(dá)到了上萬億，大岳咨詢董事長金永祥也因此成為聞名全國的PPP專家。

談起“中國式PPP”的得失，金永祥首先表示，企業(yè)都在強調(diào)PPP踩剎車帶來的風(fēng)險和損失，但沒有人提到過去幾年因為PPP自己“得到了什么”。實際上，過去5年，正是因為PPP的大力推廣，才使得很多企業(yè)收獲了大量新業(yè)務(wù)，實現(xiàn)了規(guī)模的增長。

“英國大使館到我們公司來搞調(diào)研，我就跟他們說，你們英國跟我們情況不一樣。你們法制健全，有契約精神，做項目主要是專家主導(dǎo)。而我們的項目長官意志起很大作用，項目決策時不光要就項目論項目，還要看這個項目對整個城市的未來發(fā)展會怎樣。”金永祥說。

因此，在金永祥看來，中國的國情決定了我們的PPP一定是“中國式PPP”。上世紀(jì)90年代的時候，金永祥做項目時還曾經(jīng)用卡車來拉過文件，那都是國情決定的。

“盡管我們的PPP有很多缺點，但它有一個優(yōu)點就是量大。正是因為量大，所以這一次‘中槍’和‘躺槍’的企業(yè)才會特別多。也正是因為量大，才意味著中國的PPP已經(jīng)不是一個簡單的融資模式了，而是變成了一項經(jīng)濟政策?，F(xiàn)在所有傳統(tǒng)上應(yīng)該由政府、財政投資的那些項目，在開始建設(shè)時都要想一想，要不要采用PPP模式?！苯鹩老檎f，“我們不要拿中國的PPP和國外的比，而是要拿PPP跟其他經(jīng)濟政策比，如平臺融資、政府購買服務(wù)、專項債、土地財政等。這樣一比，PPP還是中國當(dāng)下最好的一種選擇。”

其次，PPP還培養(yǎng)了一大批中國環(huán)保企業(yè)，推動了中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時也解決了中國的環(huán)境問題。從這一點講，每個人其實都是PPP的受益者。

此外，PPP也給整個國家?guī)砹艘恍└淖?，使得地方政府的決策更加科學(xué)了，通過競爭讓環(huán)保產(chǎn)業(yè)的效率大大提高了，實現(xiàn)了規(guī)?；蛯I(yè)化。

“過去，我們每個城市都有一個自己的污水處理廠，管理效率也比較低下?！苯鹩老檎f，“現(xiàn)在，像北控這樣的大企業(yè)已經(jīng)達(dá)到了3千萬噸的處理規(guī)模，這就意味著可以制定一個更好的制度體系去管控，還可以到北歐去買技術(shù)。無論在技術(shù)上還是管理上，水平都可以有很大提高。”

最后，PPP還有一個好處，就是提高了地方政府的財政透明度。

“我跟財政系統(tǒng)打交道這么多年，發(fā)現(xiàn)有一個奇怪的現(xiàn)象，他們總也搞不清楚地方到底有多少債務(wù)，每年都要搞幾次調(diào)查。

現(xiàn)在PPP推行后，地方的建設(shè)項目全都公開了，公開就意味著中央政府監(jiān)管的時候更加容易了。因此，PPP也使得我們國家在治理現(xiàn)代化方面邁出了非常重要的一步?！苯鹩老檎f。

“清理整頓后將迎來新時代”

在這場關(guān)于PPP的論戰(zhàn)中，財政部PPP中心項目官員張戈可能是發(fā)言嘉賓中最年輕的一位，看起來還不到三十歲。面對各位企業(yè)大佬的輪番炮轟，她雖然最后一個發(fā)言，但態(tài)度仍然不卑不亢，微笑著一一回應(yīng)了企業(yè)們的質(zhì)疑。

首先，她解釋了財政部力推PPP的初衷。過去5年，財政部牽頭來做PPP改革，是把它上升到了“國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)”的高度。宏觀層面，PPP有利于國家治理現(xiàn)代化;中觀層面，PPP推動了行政體系改革、財稅體制改革和投融資體制改革;微觀層面，PPP關(guān)注項目的物有所值(ValueforMoney)、全生命周期管理、按績效付費、信息公開、讓專業(yè)的人做專業(yè)的事等。

“PPP改革在全面深化改革中起到了先行先試的探索作用，充分釋放‘放管服’改革紅利，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，加快公共服務(wù)補短板建設(shè)。通過充分競爭、全生命周期管理、風(fēng)險分擔(dān)、按效付費和透明公開等創(chuàng)新機制，全面提升公共服務(wù)供給效率。通過放寬準(zhǔn)入、打破壟斷、鼓勵競爭等，讓各種所有制企業(yè)公開公正平等競爭，充分釋放出社會資本創(chuàng)造創(chuàng)新活力，豐富了公共服務(wù)供給方式，提高了供給質(zhì)量，降低了供給成本?！睆埜暾f，“在立足我國基本國情和發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，積極借鑒國際經(jīng)驗，實現(xiàn)項目管理模式與國際通用做法相容互通，服務(wù)‘一帶一路’建設(shè)。世界銀行2018年度《PPP采購報告》對全球135個經(jīng)濟體的PPP政策法規(guī)進行打分對比，中國PPP居于全球中上游水平?！?br />
隨后，她又解釋了過去一年發(fā)生變化的原因。

“在PPP改革中，部分地方出現(xiàn)泛化異化等不規(guī)范發(fā)展問題。2017年7月全國金融工作會后，過去一年，財政部按照黨中央國務(wù)院部署要求，迅速行動，全面清理整頓PPP市場，堅決剎住泛化異化亂象。去年8月份以來，財政部下發(fā)一系列規(guī)范整頓文件，建立了中央、省、市、縣四級PPP項目財政支出責(zé)任實時動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)和風(fēng)險預(yù)警機制;對PPP項目財政支出責(zé)任超過本地區(qū)一般公共預(yù)算支出10%紅線的地區(qū)堅決停止新項目入庫。從去年專項整頓工作開始到今年10月份，共清理退庫2,428個項目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2,005個項目、涉及投資額3.1萬億，共約占管理庫項目規(guī)模的一半?！睆埜暾f，“這是PPP必須經(jīng)歷的陣痛，我們不規(guī)避問題，目的是治病救人，確保PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)，PPP將真正迎來新時代、好時代、大時代的發(fā)展?！?br />
針對有企業(yè)提出的“PPP制度創(chuàng)新”的問題，張戈回應(yīng)稱，5年來，財政部進行了“五位一體”的制度體系建設(shè)，即法律、政策、合同、指南、標(biāo)準(zhǔn)的制度體系。優(yōu)化完善PPP操作指南、物有所值評價指引、財政承受能力論證指引，出臺PPP風(fēng)險管理指引、PPP績效管理指引和污水垃圾領(lǐng)域項目標(biāo)準(zhǔn)合同，建立PPP項目管理標(biāo)準(zhǔn)體系。接下來還將配合司法部出臺PPP條例，預(yù)計今年年底可能就會發(fā)布。

此外，去年財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)明確規(guī)定，要在污水、垃圾兩個領(lǐng)域全面實施PPP項目。這也是非常重要的，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保工作的重要性，以及部委之間的協(xié)同作用，是生態(tài)環(huán)保PPP的重大進步。

而針對“加大民營資本參與度”的問題，張戈表示，根據(jù)全國PPP中心平臺的數(shù)據(jù)，截至2018年第三季度，參與PPP項目的7029家企業(yè)中，民營資本和外資總共占比達(dá)到了48%。尤其是在市場開發(fā)較早、現(xiàn)金流回報比較穩(wěn)定的垃圾處理和污水處理領(lǐng)域，民營資本的參與率更是高達(dá)82%。

數(shù)據(jù)也顯示，在19個一級公共服務(wù)領(lǐng)域中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護行業(yè)的新增、累計項目數(shù)量和投資額幾乎都保持在前三。根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，污染防治與綠色低碳項目今年9月底，累計總數(shù)4,519個、投資額4.4萬億元。

“所以，民營資本對于整個生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的PPP是有引領(lǐng)和帶動作用的，他們的技術(shù)讓政府方學(xué)到了很多風(fēng)險分擔(dān)、科學(xué)決策的知識，同時也讓公共服務(wù)更加專業(yè)、更加多樣了，效率和質(zhì)量都得到了提升?！睆埜暾f。

在今年5月舉行的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)近平總書記強調(diào)，要提高環(huán)境治理水平。要充分運用市場化手段，完善資源環(huán)境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目”。在今年6月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中也明確提出，要“規(guī)范支持政府和社會資本合作項目”。

“這個政策導(dǎo)向是很好的，中央明確提出要‘采取多種方式支持PPP模式。’”張戈說。

最后，張戈表示，PPP在公眾服務(wù)領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域還是大有所為的，希望各方繼續(xù)保持對PPP的信心，一起把公共服務(wù)做好，為污染防治攻堅戰(zhàn)貢獻(xiàn)更多力量。